孟加拉或停批新电站,中国投资应警觉
2019-09-12 11:25:02
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11.09.2019

李丹青


多个中国能源投资东道国出现电力产能过剩迹象,需要引起中国电力投资企业注意。


图片来源:Alamy


孟加拉国金融快报今年5月发文称,鉴于现有及在建电站能够满足孟加拉国2030年的电力需求,该国电力发展委员会(BPDB)目前已停止批准新建电站。尽管针对孟加拉国电力行业是否面临产能过剩的问题存在不同声音,但作为中国海外煤电投资的热门地区,孟加拉国关于是否停止审批新建电厂的政策讨论折射出了一个不能忽视的系统性风险,即东道国的电力产能过剩问题将给中国电力投资企业带来政策和经济风险。


近年来,旺盛的电力需求使南亚和东南亚地区成为了中国企业积极布局能源投资的重要国际市场,尤其是煤电行业投资。然而,经历了大规模的快速建设期后,部分国家已经或将面临电力产能过剩的问题,电力市场和政策的不确定性较大,或将导致煤电项目的经济性不断下降,并带来潜在的资产搁浅(stranded asset)风险。因此,中国企业和金融机构在投资海外煤电项目时,应用更长远的眼光评估东道国的投资环境,谨慎规划和投资海外煤电项目。


孟加拉国:从缺电到装机过剩


孟加拉国电力部门近几年发展迅猛。发电装机容量(包括自备电厂发电量)从2009年的4,942兆瓦快速增长至2015的13,883兆瓦,但截至2015年6月,该国依然有26%的人口用不上电。为了解决缺电问题,孟加拉国政府制定了一项长期电力发展目标,将在2030年实现40,000兆瓦的发电总装机。


但根据孟加拉国电力能源与矿产资源部(MPEMR)委派的高级委员会的评估,在装机得到有效利用的情况下,预计到2030年孟加拉国仅需29,619兆瓦装机容量,远低于之前预测的40,000兆瓦。同时,孟加拉国目前超过1/3的发电装机已处于闲置状态,全国电力装机运转效率低下,电力相关部门正承受着经济损失。


导致孟加拉国从缺电国家到发电产能过剩的原因主要有以下几方面:


1)电力需求预测以推动经济为导向,偏离实际


孟加拉国2016年发布的电力发展规划是基于政府拟定的GDP增速目标来对本国电力增速进行预测的。按照2016-2020年7.4%的GDP年均增速目标和经济发展远景目标,推算到2030年全国发电装机量达到40,000兆瓦。但这种预测方式未能充分考虑周期性波动(如季节性和日均波动)和孟加拉国持续下降的单位GDP用电强度。孟加拉国电力部门专门智库(Power Cell)的主席也建议电力部门应充分考虑实际电力需求,健全电力预测方式。


2)新建发电设施成抢占市场的无风险投资


孟加拉国为刺激电力快速发展而制定的欠缺市场竞争机制的政策,也导致了发电端的低效和无序增长。孟加拉国的购电协议规定,即使是在电厂不发电的情况下,购电方也要向其支付容量电价(Capacity-charge)。此外,孟加拉国政府在2010年10月颁布的《促进电力与能源快速发展法》规定,政府可以通过快速通道简化电力项目的审批流程,省略以往公开竞标和竞价流程,并可以接受投资方提交的非应标项目开发方案(unsolicited proposal),直接将项目的开发权授予投资方(包括外国投资方)。该法案的出台大大缩短了电力和能源项目的获准时间,并已通过修订将有效期延长至2021年10月。孟加拉国已经有研究指出,这一法案导致 “助力”了大量小规模、高发电成本和低效油气项目的实施,从而推高了电价水平。


3)已有发电装机未能得到充分利用


过去十年,孟加拉国新增发电装机主要来自油气发电,其中约80%为50-150兆瓦的小规模项目。这些小规模项目运行效率低,发电成本高。同时,受到原料成本上升和油气短缺的影响,一些装机容量无法得到充分利用,表明化石能源项目在运行过程中会面临燃料价格波动和燃料可获得性的影响。


孟加拉国政府已经意识到过去盲目和快速的电力发展带来的财政和社会压力。因此,孟加拉国电力能源与矿产资源部委派的高级委员会向孟加拉国电力部门提出建议,一方面调整未来电力规划目标,另一方面停止审批新建电厂,以防止更严重的电力产能过剩情况的出现。根据建议,如果规划中的项目尚未获得建设意向书,则极有可能受到孟加拉国电力政策变动的影响。而规划项目中涉及援建性质的,由于政府间协议的存在,未来受到影响的可能性较小。


多国电力市场已出现电力产能过剩的征兆


孟加拉国不是个例。根据绿色和平初步估算,若考虑到东道国的电力规划和能源发展情况,包括孟加拉国在内的多个南亚和东南亚国家未来将面临电力产能过剩的风险。这不仅影响企业未来的投资计划,也可能影响企业正在推进的海外煤电项目。


在印度尼西亚,国家电力公司PLN在2017-2026的十年规划中,预测国家电力需求增速为8.3%,并基于此增速对国家各电源装机需求和发展进行规划。然而事实上2017年印度尼西亚全国的电力需求增速仅为3.1%,远远低于预测水平。若按此规划推进,到2026年爪哇-巴厘地区的电力系统备用率将达到41%,远高于合理值。因此,在2018-2027的十年规划中,PLN将预测值下调至6.9%,同时取消或推迟了部分规划中的项目,以化解潜在的电力产能过剩风险。


同样的趋势也出现在越南和巴基斯坦。越南全国的煤电平均利用率已达到有史以来最低值。巴基斯坦虽然目前仍处于电力短缺情况,但国际可再生能源署预计到2020年,巴基斯坦的全国电力系统备用率将达到37%。巴基斯坦政府因规划煤电项目大于需求的问题已取消了部分规划中的煤电项目,其中包括中国参与的一座燃煤电站项目。


中国海外煤电投资可能面临的风险


电力产能过剩的征兆在全球多国电力市场逐渐显现,中国企业和金融机构也应更敏锐地识别该风险,调整投资计划,以规避潜在的损失。


据绿色和平统计,截至2019年5月,中国在孟加拉国参与的煤电项目超过18.4吉瓦,占2022年孟加拉国预计煤电装机量的78%。


中国在孟加拉国的煤电投资不仅规模庞大,而且以股权投资为主。过去中国企业主要以工程总承包(EPC)形式参与海外煤电项目。作为承包方和建设方,中国企业只需在项目的某一阶段完成施工、设备提供、运行保障等工作,即可获取固定的收益。而股权投资意味着中国资本更深入地进入到海外煤电项目中。作为参与程度最深的投资形式,股权投资方对投资项目具有主导决策权和长期的经济收益,同时也面临长期风险。据绿色和平统计,中国以股权投资形式在孟加拉国参与的煤电项目超过18吉瓦,占全部项目的98%,且均为在建或规划项目。其中,规划中的项目达到13.7吉瓦,占全部股权投资项目的76%。尽管根据公开资料还无法证实有多少规划中的中国投资项目会受到此次可能的政策变动的影响,但孟加拉国电力产能过剩的未来政策风险仍不容小觑。



从电力政策来看,孟加拉国的容量电价机制和对独立发电商(IPP)的优惠机制为IPP企业的收益提供保障,同时政府对发电端的电价补贴政策也保障了居民的用电价格。但未来如果孟加拉国出现电力过剩问题,严重依赖政策补贴的发电端将导致政府或电网的经济负担过重,很可能出现政府违约的情况,使项目投资者难以收回预期收益。


随着中国企业愈加深入地参与到海外煤电项目中,中国投资者应该重视长期的产能过剩风险,在投资前期充分考虑电力市场充裕度、能源规划和电力政策变化等风险,避免盲目进入市场。同时,参与项目投资的银行、保险公司等其它利益相关方也应提升自身对海外煤电项目长期运营市场的认识和风险评估能力,加强对东道国长期的能源规划、电力政策、能源转型和环境资源约束的考量,甄别高风险项目,不再向高风险项目提供融资或担保。

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